世贸组织新掌门任重道远

张锐

世界贸易组织(WTO)2月15日召开总理事会特别会议,任命来自尼日利亚的恩戈齐·奥孔乔-伊韦阿拉担任总干事一职,奥孔乔-伊韦阿拉由此成为WTO创建以来首位女性总干事,同时也是首位来自非洲的总干事。

去年5月,时任世贸组织总干事的阿泽维多宣布提前半年离任,世贸组织理事会随后组建遴选小组在全球紧急启动候选人遴选程序,最终奥孔乔-伊韦阿拉与来自韩国的产业通商资源部通商交涉本部长俞明希脱颖而出。但是,按照世贸组织的相关规定,总干事人选须采取协商一致的方式,即必须得到所有成员国的一致同意才生效。因此,虽然奥孔乔-伊韦阿拉在WTO的最后票决环节获得了绝对超过俞明希的优胜结果,但由于时任美国总统特朗普的反对,其最终任命仍是充满变数。好在特朗普如期下课,且本月初美国新总统拜登公布了对奥孔乔-伊韦阿拉的明确支持态度,奥孔乔-伊韦阿拉才在忐忑中拿到了世贸组织的任职聘书。

奥孔乔-伊韦阿拉出生在一个知识分子之家,父亲是一位知名教授,也许是受到家庭环境的熏陶与影响,奥孔乔-伊韦阿拉自小成绩特别优秀,19岁不到就被哈佛大学录取,四年本科毕业后奥孔乔-伊韦阿拉跳过了硕士研读阶段,直接进入麻省理工学院攻读博士,最终顺利获得区域经济学与发展博士学位。作为母亲,奥孔乔-伊韦阿拉的超强学习基因遗传到了子女身上,她的三个儿子均考上哈佛大学,这样令人惊羡的结果别说是在非洲,就连美国家庭也难以企及。

除了自身占据着厚实的专业素质与学识背景外,奥孔乔-伊韦阿拉所具备的丰富管理经验和政治经验也是世贸组织对其垂青的更重要原因。公开资料显示,50岁不到时,奥孔乔-伊韦阿拉就出任尼日利亚政府财政部长,同时兼任经济统筹部长,后又担任尼日利亚首位女外长,成为所有国家中第一个担任三个国家部长级职位的女性;不仅如此,作为尼日利亚首位也是任职时间最久的女性财政部长,奥孔乔-伊韦阿拉曾在两届不同政府中先后出任此职,而且建树不凡。

除了实施以石油价格为基础的财政规则,从而将高于参考基准油价的收入存入到了新创的国家“过剩原油账户”进而减少了宏观经济波动外,奥孔乔-伊韦阿拉首次出任财政部长时还通过获得世界银行和国际货币基金组织的支持在尼日利亚建立了一个电子财务管理平台—政府综合财务管理和信息系统,这一做法被认为提高了政府治理的透明度,从而大大减少政府机构的腐败,为此,尼日利亚获得了惠誉和标准普尔有史以来对该国的第一次主权信用评级(BB-)。再度出任财政部长后,奥孔乔-伊韦阿拉领导了尼日利亚与巴黎俱乐部的艰苦谈判,最终消除了尼日利亚300亿美元的债务,同时在国内通过一系列改革措施提高了女性的权益,为该国创造了数千个工作机会。

奥孔乔-伊韦阿拉的影响能量显然不会拘囿于尼日利亚国内,作为全球范围内优秀的国际发展事务专家,其灵活与高超的组织与协调能力有目共睹。从最初以发展经济学家的身份被世界银行选中,到逐步擢升为世行常务副行长,奥孔乔-伊韦阿拉在世界银行工作了25年之久。更重要的是,出任世行副行长期间,奥孔乔-伊韦阿拉成功推动了世行在非洲、南亚、欧洲和中亚高达810亿美元的业务组合;而在全球金融危机期间,奥孔乔-伊韦阿拉又领导了几个国家的粮食危机援助行动,之后担任国际开发协会补充资金的主席,为世界上最贫穷国家筹集到493亿美元赠款和低息信贷。受聘担任世贸组织总干事之前,奥孔乔-伊韦阿拉主动请缨担任全球疫苗免疫联盟理事会主席和非洲联盟特使,为应对新冠肺炎疫情负责筹集资金,同时为减轻各国在疫情背景下医疗、粮食物资的出口限制而奔走呼号。

无疑,奥孔乔-伊韦阿拉在重大国际事务上的公关与平衡能力成为了其冲击与竞夺世贸组织总干事长的丰厚资本,而且在外界看来,在国际多边机构中的丰富工作经验更可以让奥孔乔-伊韦阿拉在WTO成员国之间做出更出色的斡旋,同时这样的能力又有助于将WTO和其他多边机构联系起来,在争取更多资源支持各WTO以及成员国的同时促进全球金融、财政等公共资源更有成效的协同与整合。

然而,理想是丰满的,现实是残酷的。对于奥孔乔-伊韦阿拉来说,世贸组织迎接她的可能不只有鲜花,还有更多的荆棘与坎坷。奥孔乔-伊韦阿拉自称是一个坚定的多边主义拥趸者,但正是过去10多年间,世贸组织的多边贸易谈判进展受阻,多哈回合谈判宣告破裂,受到影响,各种双边贸易协定风起云涌,多边贸易如履薄冰;更具挑衅意味的是,国际范围内单边主义、贸易保护主义甚嚣尘上,形成了对抗多边贸易与全球化的强大逆流。因此,在WTO的功能遭遇抑制、权力被空前稀释的背景下,如何巩固与扩建多边贸易秩序,无疑是摆在奥孔乔-伊韦阿拉面前的最大难题。

如果说推动多边贸易进程是需要奥孔乔-伊韦阿拉在WTO运筹的战略选项,那么重启被称为“最锋利牙齿”的世贸组织争端解决机制就是当务之急。由于特朗普时期频繁动用一票否决权,单方面反对启动对WTO上诉机构新法官的遴选程序,导致WTO的争端解决机构(DSB)至今仅剩一名法官且其他岗位长期未能得到补任,DSB完全停摆,此后在中国、欧盟等成员国的努力下,WTO只能做出临时上诉仲裁安排(MPIA)。如今,拜登还并没有释放出对WTO的包容姿态,因此,如何尽快说服美国新政府改弦易辙,让世贸组织及其争端解决机制重新回到本已正确的轨道上来,并由此拿出一个中国关切、美国认同和世界认可的争端解决框架,需要奥孔乔-伊韦阿拉展示出足够的智慧。

恢复世贸组织规则制定与贸易争端解决功能的同时,奥孔乔-伊韦阿拉还面临着更新WTO贸易规则手册以及充实最新议题的任务,尤其是反映国际贸易变化新图景的数字经济至今未被及时纳入谈判框架,世贸组织相应的数字贸易规则处于空白状态。对此,如何融合成员国对数字经济的不同诉求?又如何消除数字资源强国与弱国之间的“数字鸿沟”以及由此可能导致的新的不平等?在奥孔乔-伊韦阿拉的手上绝对不是一道容易求解的贸易平衡方程。

贸易规则的创新固然重要,但真正需要变革的还有世贸组织自身,尤其是WTO的决策机制。不同于国际货币基金组织与世界银行等其他一些国际组织采取少数服从多数的票决原则,世贸组织决策过程是“成员驱动”,以共识为基础,即所有成员政府以“协商一致”的方式作出决策,这种方式尽管可以屏蔽决策碎片化,同时求得决策结果的公平,但却效率低下,并容易被某些大国利用与操控,从而让WTO总理事会与总干事难以招架,而且无论是多哈回合的夭折,还是一些规则谈判的流产,无不是“协商一致”的决策机制下各方扯皮推诿的产物。

围绕着决策机制的变革,代表性的主张有“绿屋会议”和“诸边谈判”两种,前者是指少数发达与发展中成员聚集在一起讨论并形成相关议题与议案、然后提交WTO部长级会议最后达成一致的非正式决策机制,后者是指基于最惠国原则在无法达成多边一致的领域推动进行对愿意加入的成员方随时保持开放的诸边磋商。因民主性与透明度不够,“绿屋会议”受到了一些WTO成员国的诟病,而“诸边谈判”被认为容易造成未参与谈判的成员国“搭便车”。而最终何去何从?奥孔乔-伊韦阿拉必须做出决断。

(作者系中国市场学会理事、经济学教授)

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